Un décret peut bouleverser des décennies d’habitudes, parfois sans que l’on en prenne la pleine mesure : depuis la rentrée de septembre 2019, l’école maternelle en France n’est plus une simple option pédagogique mais une obligation légale dès 3 ans. La loi du 26 juillet 2019, dite « école de confiance », abaisse l’âge de la scolarité obligatoire de six à trois ans. Treize ans de bancs d’école au compteur, une bascule discrète mais lourde de conséquences. L’objectif affiché ? Offrir à chaque enfant, dès ses premiers pas collectifs, les mêmes chances d’acquérir le langage, d’apprendre à vivre ensemble et de prévenir l’échec scolaire avant qu’il ne s’installe. Le législateur parachève ainsi un vieux chantier : la reconnaissance pleine et entière de l’école maternelle, autrefois cantonnée au rang de jardin d’enfants, déjà gratuite, déjà laïque, mais non imposée. En pratique, la nouveauté concerne surtout la minorité d’enfants, un peu plus de 26 000, qui ne fréquentaient pas encore la maternelle à trois ans, car 98 % des petits Français y étaient déjà inscrits.
Derrière ce changement, on trouve un impact immédiat sur l’organisation des communes. L’abaissement de l’âge légal de la scolarité entraîne de nouvelles obligations financières, notamment le financement étendu des écoles maternelles privées sous contrat. Face à cette charge supplémentaire, l’État a mis en place des dispositifs de soutien financier, pour ne pas laisser les municipalités seules face à la facture.
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1. Conséquences sur le droit à l’éducation
La généralisation de l’école obligatoire dès trois ans s’accompagne de plusieurs évolutions concrètes dans le droit à l’éducation. Voici les principales modifications à retenir :
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1.1 Extension du devoir d’instruction
Éducation et alternatives à la scolarisation
Il faut distinguer le devoir d’instruction de la scolarisation : l’un impose que l’enfant reçoive une éducation, l’autre implique une inscription dans un établissement. Depuis 2019, les enfants âgés de 3 à 5 ans sont concernés par ce devoir d’instruction, alors qu’il ne s’appliquait qu’à partir de 6 ans auparavant. La loi du 28 mars 1882 fixait la scolarité obligatoire de six à treize ans, portée ensuite à seize ans en 1959.
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Cependant, la scolarisation à l’école n’est pas la seule voie possible. Les familles peuvent choisir l’instruction à domicile : l’article L131-2 du Code de l’éducation le prévoit explicitement. La jurisprudence confirme le droit des parents à préférer des méthodes éducatives différentes de celles de l’école publique, y compris l’instruction en famille (CE, 19 juillet 2017, Association Les Enfants d’Abord, n° 406150).
Les parents ou responsables légaux peuvent ainsi déclarer qu’ils assurent eux-mêmes l’éducation de leur enfant. Dans ce cas, les autorités effectuent des contrôles annuels à partir du troisième mois suivant la déclaration, pour vérifier que l’enseignement dispensé respecte le droit de l’enfant à l’éducation et couvre bien les domaines du socle commun de connaissances et de compétences. Ces contrôles tiennent compte de l’âge de l’enfant et de ses éventuels besoins spécifiques.
Obligation de création d’écoles maternelles
En miroir de l’obligation faite aux parents, il existe aussi une contrainte pour les communes : elles doivent organiser la scolarisation des enfants de moins de six ans. L’article L.212-2-1 du Code de l’éducation prévoit la création de classes maternelles publiques dans chaque commune ou groupement de communes, selon la population scolaire et la distance géographique des hameaux. Des mutualisations sont possibles lorsque les effectifs sont faibles ou que plusieurs localités sont proches. Parfois, la scolarisation des plus petits peut s’effectuer dans des classes ouvertes au sein d’une école élémentaire.
Inscription hors école maternelle
La loi sur l’école de confiance autorise, à titre dérogatoire, que l’obligation d’instruction pour les 3-6 ans soit remplie dans des structures collectives accueillant exclusivement de jeunes enfants (les « jardins d’enfants ») et pas uniquement dans des écoles maternelles classiques. Jusqu’à la rentrée 2023-2024, une inscription en jardin d’enfants, déclarée auprès de l’autorité compétente, est reconnue comme conforme à la loi. Des contrôles pédagogiques sont alors prévus, selon l’article II de l’article L442-2 du Code de l’éducation, pour garantir que l’instruction y est réellement assurée.
Deux décrets précisent le cadre : le décret n° 2019-822 du 2 août 2019 encadre le contrôle de la scolarité obligatoire dans ces établissements, tandis que le décret n° 2019-825 organise le contrôle des conditions d’accueil. Désormais, les enfants concernés sont assimilés, pour le suivi, aux élèves des classes privées hors contrat. Les inspections veillent à l’assiduité et à la fréquentation, dans le respect du socle commun.
Le directeur du jardin d’enfants est assimilé, pour ces missions, à un chef d’établissement scolaire. Pour les années 2019-2020 à 2023-2024, la vérification de l’obligation d’assiduité et de présence des enfants suit les mêmes règles que dans les écoles publiques, à l’exception de certaines modalités prévues à l’article R. 131-8 du Code de l’éducation.
1.2 La question de l’assiduité à l’école maternelle
L’obligation d’instruction s’accompagne d’une exigence de fréquentation effective lors des horaires de classe. Pourtant, la loi prévoit des aménagements pour les plus jeunes, notamment en petite section.
L’article L.131-8, modifié par la loi « école de confiance », permet à l’autorité académique, sur demande des parents et après avis du directeur de l’école, d’autoriser un aménagement du temps de présence en petite section. Le décret n° 2019-826 du 2 août 2019 encadre ces adaptations : elles ne peuvent porter que sur les heures de cours de l’après-midi, afin de respecter le rythme des enfants (notamment la sieste).
La demande d’allègement est adressée par les parents au directeur, qui la transmet à l’Inspecteur de l’éducation nationale. Si l’avis est favorable, l’aménagement est appliqué provisoirement, en attendant la décision finale. Passé un délai de quinze jours sans réponse, l’accord est réputé acquis. Les modalités fixées sont notifiées par écrit et peuvent évoluer en cours d’année à la demande des familles.
Un point à noter : en raison de l’obligation de présence, il n’est plus permis à une école de refuser un enfant parce qu’il n’est pas encore propre, c’est-à-dire qu’il porte encore des couches.
1.3 La visite médicale en maternelle
La loi « école de confiance » introduit une visite médicale obligatoire pour tous les enfants de trois à quatre ans scolarisés en maternelle. Elle complète celle qui existe déjà à l’entrée en primaire (à six ans). L’objectif : repérer précocement d’éventuels troubles de santé, qu’ils relèvent du développement, du langage, de la croissance ou de l’émotionnel.
Cette visite est généralement réalisée par le service de protection maternelle et infantile (PMI) du département. Si ce service n’est pas disponible, les professionnels de santé de l’Éducation nationale prennent le relais pour établir le bilan sanitaire, conformément à l’article L. 2112-2 du Code de la santé publique.
2. Enjeux financiers pour les communes
2.1 Le principe posé par la loi
L’article 17 de la loi « école de confiance » prévoit que l’État compense durablement, auprès de chaque commune, les dépenses supplémentaires directement liées à l’abaissement de l’âge de la scolarité obligatoire. Cette compensation concerne l’année scolaire 2019-2020 par rapport à 2018-2019 et peut être réévaluée sur demande pour les années suivantes. En clair, l’État prend en charge les nouveaux coûts générés, en particulier la création des classes maternelles, mais pas ceux des communes déjà dotées des infrastructures nécessaires.
2.2 Décision du Conseil constitutionnel
Ce dispositif a été contesté sur le terrain du principe d’égalité, car seules les communes n’ayant pas encore de classes maternelles bénéficient de la compensation. Le Conseil constitutionnel a validé cette différence de traitement : selon lui, une commune ayant déjà institué des classes maternelles n’est pas dans la même situation que celles qui n’avaient pas assumé cette charge auparavant.
2.3 Précisions réglementaires
Le décret n° 2019-1555 du 30 décembre 2019 détaille la procédure pour solliciter ces ressources financières. La demande doit être transmise par la commune au recteur de l’académie, accompagnée des pièces justificatives, au plus tard le 30 septembre suivant l’année scolaire concernée. Le recteur dispose alors de trois mois pour statuer. Si la gestion des écoles a été transférée à un établissement public intercommunal, c’est celui-ci qui porte la demande et reçoit les fonds.
Les réévaluations suivent la même procédure. Le décret précise aussi le contenu du dossier et la procédure d’accusé de réception. En cas de dossier incomplet, la commune est informée des éléments à fournir.
2.4 Prise en charge de l’enseignement privé sous contrat
La loi Debré de 1959 impose aux communes de financer les dépenses de fonctionnement des écoles privées sous contrat implantées sur leur territoire, dans les mêmes conditions que pour les classes publiques. Les grosses dépenses d’investissement et celles qui ne relèvent pas directement de l’éducation ne sont pas concernées.
L’extension de l’obligation scolaire à trois ans entraîne mécaniquement un élargissement de cette prise en charge. Le décret n° 2019-1555 précise les modalités de ce financement pour les classes préélémentaires. Les communes doivent prendre en charge les frais de fonctionnement des élèves domiciliés sur leur territoire inscrits dans des classes sous contrat, à l’exception des salaires des enseignants pris en charge par l’État. Pour les enfants de moins de trois ans, la commune peut accepter de financer les frais de fonctionnement correspondant à leur inscription, selon la même logique d’égalité de traitement.
Les communes où résident les élèves de moins de trois ans, même si l’école est située ailleurs, peuvent aussi participer à ces dépenses par convention. Selon les estimations, ce surcoût pourrait atteindre 150 millions d’euros pour les collectivités. L’école représente, pour nombre de municipalités, la première dépense au budget, entre la rémunération des ATSEM (agents spécialisés des écoles maternelles), l’entretien, la restauration, l’animation et les intervenants extérieurs. Il convient de rappeler qu’aucune participation financière ne peut être demandée aux familles pour l’entretien et le fonctionnement des écoles publiques, en vertu de la gratuité garantie depuis 1881.
Le Conseil d’État a confirmé que l’abaissement de l’âge de la scolarité obligatoire ne constitue pas un transfert de compétence, mais bien une extension d’une mission déjà assumée par les communes. Cette nuance a son importance : le législateur doit accompagner cette extension de ressources adaptées, sans pour autant bouleverser l’équilibre de l’autonomie des collectivités locales.
On ne peut ignorer la dimension politique et budgétaire de cette réforme, qui marque un tournant dans l’histoire de l’école maternelle française. Entre avancée éducative, exigences nouvelles et arbitrages financiers, la maternelle obligatoire à trois ans dessine un paysage scolaire où chaque petit citoyen doit pouvoir trouver sa place sur les bancs de l’école, dès ses premiers pas collectifs. Reste à observer, dans les prochaines années, si l’égalité d’accès promise se traduira dans la réalité du terrain ou si les disparités territoriales pèseront plus lourd que les principes affichés.
